El caso de Don Benito y Villanueva de la Serena es una excepción: por qué no han triunfado las fusiones de pueblos

• La unión de los municipios extremeños será la primera en juntar dos localidades de gran tamaño
• El 84 % de las municipios en España tiene menos de 5.000 habitantes, según el INE

La unión de Don Benito y Villanueva de la Serena será la primera de este siglo en juntar a localidades de gran tamaño.

Desde 1987, en España se han creado 85 municipios, según el Ministerio de Política Territorial.

1991 fue el año en el que más surgieron, 11. Los tres últimos se añadieron en 2019 en Andalucía y desde entonces no se han registrado más.

La mayoría de los nuevos municipios surgen por segregación, es decir, porque porque una parte del territorio se desvincula de la otra.

Pero también puede ocurrir al contrario: una fusión de dos municipios que pasan a ser solo uno.

Ese será el caso, si todo sale bien, de dos localidades extremeñas: Don Benito y Villanueva de la Serena.

Don Benito y Villanueva de la Serena serán los primeros municipios españoles que se fusionarán en esta década. La idea tardará unos diez años en coger forma, según ambas localidades. Los alcaldes ya cuentan con el visto bueno del Ejecutivo central, según confirmaron tras una reunión este miércoles con el presidente del Gobierno, Pedro Sánchez; el presidente de la Junta de Extremadura, Guillermo Fernández Vara, y la ministra de Política Territorial, Isabel Rodríguez.

Reunión en la Moncloa para informar al Ejecutivo central de la futura fusión entre Don Benito y Villanueva de la Serena (Extremadura). Fernando Calvo/MONCLOA/EFE

Con este empujón previo, los ediles Miguel Ángel Gallardo y José Luis Quintana contaban con celebrar de un referéndum para el primer trimestre de 2022, que necesitaría tener a favor al menos al 66 % de los habitantes de las dos poblaciones. Tras este domingo sabrán si el proyecto sale definitivamente adelante.

Aunque no es la única asociación que se ha producido en los últimos años -dos municipios gallegos, Oza-Cesuras y Cerdedo-Cotobade, nacieron en 2013 y en 2017 respectivamente-, sí es la primera del siglo en juntar a localidades de gran tamaño: su unión desbancará a Mérida como la tercera mayor ciudad de Extremadura, con más de 63.000 habitantes.

14 Horas Fin de Semana - Don Benito y Villanueva de la Serena, la unión hace la fuerza - Escuchar ahora

Los escasos kilómetros que separan a ambas poblaciones están casi urbanizados, por lo que la frontera física tampoco será un obstáculo para una fusión avalada por un estudio de la Universidad de Extremadura. En él se prevé que lleguen a la zona más inversiones, más ayudas para grandes ciudades y que se consagre como un punto de creación de empleo.

Con este precedente, ¿habrá más asociaciones de esta envergadura en el futuro? ¿Por qué se han producido tan pocas en los últimos años? ¿Cuál es el panorama a nivel europeo?

En España, uno de cada dos municipios tiene menos de 500 habitantes

En nuestro país hay 8.131 municipios, según los últimos datos del Instituto Nacional de Estadística -INE-. El 84 % de ellos tiene menos de 5.000 habitantes y casi uno de cada dos -el 49 %- tiene menos de 500 residentes.

Joaquín Recaño, profesor de la Universidad Autónoma de Barcelona, cree que estas cifras son preocupantes: "Muchos de [estos municipios] no tienen ningún tipo de racionalidad en que [lo] sean", declara. El investigador, miembro del Centro de Estudios Demográficos del Departamento de Geografía de la UAB, asegura que el tema de las fusiones es un "melón" que nadie quiere abrir. "Para organizar el territorio sería mucho mejor que se hicieran municipios agregados entre sí y gestionar por otro lado el tema de los servicios", resume.

Como mecanismo para reducir el número de municipios, en 2013 el Gobierno de Mariano Rajoy promovió la Ley 27/2013 de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local o LRSAL, que daba vía libre a las fusiones a cambio de incrementos en la financiación de las localidades y preferencias en subvenciones. Pero estas ventajas no parecen haber sido suficientes para incentivar esas uniones en nuestro país.

En el siguiente gráfico se muestra el tamaño de los municipios por comunidades según los datos del padrón a 1 de enero de 2020. Castilla y León es la región con más localidades de menor tamaño, seguida a mucha distancia por Castilla-La Mancha y Cataluña.

Ventajas de fusionarse...

Tras la promulgación de la norma de Rajoy solo surgió una fusión: la de Cerdedo-Cotobade, en Pontevedra. Jorge Cubela, alcalde del lugar y antiguo edil de Cerdedo, cuenta que la unión entre ambos nació fruto de una "relación de colaboración" durante años que, además, sirvió para beneficiarse de la normativa en ese periodo para incentivar las fusiones voluntarias.

Desde su experiencia, Cubela aplaude la fusión extremeña y espera que en el futuro se creen otras o que surjan nuevas propuestas para repensar el modelo local español. "Lo que se pretende conseguir es mantener los servicios respetando la identidad de cada territorio y tratando de modernizar la administración local, porque al final tienes a pocos kilómetros otro ayuntamiento con una serie de servicios que el tuyo no tiene, que podrían ser compartidos, tratando de reducir costes y haciendo un servicio mucho más efectivo en la gestión".

Para que esa futura gestión compartida fuera más atractiva se ofrecía a los nuevos municipios fusionados un incremento en su financiación desde los Presupuestos Generales del Estado. Estos recursos económicos, conocidos como coeficientes o factores de población, van de 1 -para localidades con hasta 5.000 habitantes- a 1,40 -para poblaciones con más de 50.000 vecinos-. Con la LRSAL se añade un 0,10 en cada caso.

"Pasamos de trabajar dos presupuestos que sumaban tres millones de euros a aprobar uno en torno a los cinco millones, y liquidar ejercicios con nueve o diez millones en resultados", explica el alcalde de Cerdedo-Cotobade. Además, cuenta que la Xunta les ha mantenido las prestaciones por su unión durante cinco años más y la Diputación de Pontevedra aún les conserva la misma financiación que ambas localidades tenían por separado, con lo que se han podido mejorar "muchísimos edificios, servicios y tratar de mantener lo que hay, que es lo complicado".

Precisamente eso último, conservar la situación y no empeorarla, es uno de los pocos objetivos de la LRSAL, según destaca el investigador en Derecho Administrativo en la Universitat de València Víctor Bethencourt Rodríguez. "Los incentivos de carácter económico-fiscal o jurídico para llevar a cabo una fusión no son lo suficientemente potentes como para seducir a las entidades locales. Estos incentivos, más que mejorar la situación de los ayuntamientos, persiguen que la situación de partida no empeore", explica.

Aunque el objetivo principal es la reducción de gastos. Por eso, la ley también fue parte del Programa de Estabilidad entre los años 2014 y 2017 y que el Gobierno presentó ante Europa como una vía de ahorro cuando la crisis económica aún lastraba las arcas públicas del país.

En el siguiente mapa, basado en un estudio de la Comisión Europea y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos -OCDE-, se muestra la distribución de los municipios en función de su tamaño en Europa, con datos del período 2015-2016. Reino Unido y Dinamarca son los países con localidades de mayor población, mientras que la República Checa y Francia son zonas con municipios menos poblados.

… que no han sido suficientes

La reestructuración local no es nueva entre los países de nuestro entorno. Grecia, con el Plan Calícrates, pasó de tener más de 900 municipios a poco más de 300. Dinamarca, desde 2008, tan solo tiene 98 municipios. Y en Italia no solo se fusionaron las zonas de menos de 1.000 habitantes, sino que también se eliminaron 36 provincias.

Sin embargo, las fusiones no han triunfado de la misma forma en España. ¿Por qué? Por un lado, el fuerte sentimiento de identidad, como expone Víctor Bethencourt Rodríguez. "La España interior ve en el municipio no solo una administración gestora de servicios, sino una administración de representación y defensa de los intereses del pueblo", expone.

El investigador en Derecho Administrativo plantea reformular la estructura regional, de tal forma que "una planta local represente los intereses de las diferentes comunidades locales separadamente de otras administraciones más grandes que presten los servicios". Esta proposición ya se ha ejecutado de forma parcial con las llamadas mancomunidades; la Federación Española de Municipios y Provincias -FEMP- estima que había 953 hasta 2019.

El experto en Demografía Joaquín Recaño destaca aquí otra vía posible: la de continuar como localidades independientes. Un ejemplo serían Barcelona y L’Hospitalet de Llobregat: ambas ciudades forman un "continúo urbano", pues comparten servicios -la Ciudad de la Justicia se encuentra en L’Hospitalet, cada una de las aceras de la calle Riera Blanca pertenece a una localidad, etc.-, pero actúan como núcleos de población diferenciados, manteniendo su representación.

Pero al margen de la identidad, la inseguridad jurídica que provoca la norma estatal podría estar detrás de las reticencias de algunos municipios a unirse. En el caso de Galicia, como comentaba Jorge Cubela, el ejecutivo de Alberto Núñez Feijóo siempre abogó por este tipo de uniones. Sin embargo, como recuerda Bethencourt Rodríguez, Extremadura, Andalucía y Navarra presentaron recursos de inconstitucionalidad contra este modelo de adhesiones, "añadiendo más incertidumbre sobre el resultado final de una posible fusión", detalla.

Y en última instancia, también es llamativo el bajo interés político que esta medida suscita, como denuncia Jorge Cubela, alcalde de Cerdedo-Cotobade: "Mientras no haya acuerdo político va a ser muy difícil, porque al final gobiernan unos y los que están en la oposición no les van a apoyar". Las fusiones, por tanto, dependen en gran medida de la afinidad particular. En el caso de Cercedo-Cotobade, los dos ediles previos a la fusión eran del PP. En Villanueva de la Serena y Don Benito, ambos son del PSOE.

Segregaciones, fusiones y desapariciones a lo largo de la historia

Recaño recuerda que la historia de España ​​son "continúas desapariciones, fusiones y demás variaciones que se remontan a más de un siglo". El primer fenómeno, las desapariciones -casos en los que un lugar deja de tener el estatus de municipio y pasa a formar parte de otros-, ascienden a siete, según la información del Ministerio de Política Territorial, aunque ninguna de estas exclusiones se ha producido durante este siglo.

La pauta dominante, destaca, han sido las segregaciones -cuando, por ejemplo, dentro de un municipio hay una zona que crece más que la otra y pide la separación-, un hecho que también corrobora el investigador Víctor Bethencourt Rodríguez. Además, recuerda que justo antes de la tramitación de la ley de 2013, la Junta de Andalucía aceleró los expedientes de segregación que muchas localidades solicitaron, de ahí que sea una de las comunidades que más municipios creó en los últimos años (23), seguida de País Vasco (15) y Extremadura (8).