Qué dice realmente el artículo 155 de la Constitución (y no es suspender la autonomía)

• Interpretar el artículo como la suspensión de la autonomía es un error
• En casos excepcionales, supone que el Estado pase a dirigir la comunidad
• Esgrimido como último recurso, podría crear más enredos políticos y judiciales

Vista de la sede del Tribunal Constitucional, en Madrid.

Una vez celebrado el referéndum del 1 de octubre, ilegal y suspendido por el Tribunal Constitucional, en el que los catalanes se han pronunciado mayoritariamente que quieren proclamar a Cataluña una república independiente del Reino de España, y ante la intención de los líderes independentistas de realizar una declaración unilateral de independencia -enunciada y suspendida por el presidente catalán- vuelve a salir a escena la que se supone la última bala del Gobierno contra la vulneración a la legalidad que supone el desafío secesionista, el famoso -y nunca utilizado- artículo 155 de la Constitución.

Ubicado en el Título VIII de la Constitución, el referente a la Organización Territorial del Estado, es un recurso de los varios que se barajaban en los albores del actual desafío secesionista, hace dos años, que el PP y Rajoy han rechazado aplicar antes del referéndum y y que casi nadie querría aplicar, prácticamente un botón de reseteo para inutilizar la acción del Govern de Carles Puigdemont.

¿Qué dice exactamente el artículo 155?

Artículo 155

1. Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general.

2. Para la ejecución de las medidas previstas en el apartado anterior, el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas.

Este artículo se concibió como una manera de control subsidiario a la actividad de las comunidades autónomas, pensando en situaciones excepcionales o extremas, y nunca se ha empleado. El PP ha denunciado que ha sido un precepto "demonizado muy hábilmente" por los secesionistas, pero que es "un artículo más de la Constitución para preservar las libertades públicas de los ciudadanos y para preservar la autonomía que ha sido lapidada por el Parlament y la Generalitat".

Se trata de una medida llamada de "coacción federal" que, aunque inédita, en principio no necesita desarrollo legislativo, y que se podría aplicar relativamente rápido, aunque con casi toda probabilidad no lo suficiente para detener la consulta que los independentistas quieren celebrar el 1-O.

¿Supone la aplicación de este artículo detener al president Puigdemont y a sus consellers?

No, ni mucho menos. Ya se hablaba de este artículo al comienzo de la actual legislatura autonómica en Cataluña, si llegaba el caso en que los independentistas de Junts pel Sí y la CUP culminaban su plan. Y entonces ya apuntaban expertos como el catedrático de Derecho Constitucional Javier Corcuera que la aplicación de este artículo 155 no supone la suspensión de la autonomía o disolver órganos territoriales, como sí posibilita la ley en Italia, Austria o Argenina. "Las medidas necesarias pueden ser meter en la cárcel a todo el mundo o una cosa mucho más sencilla, que es anular jurídicamente los actos", afirmaba en declaraciones a Efe.

Expertos constitucionalistas que han estudiado el posible desarrollo del artículo 155 de la Constitución explican que si el Gobierno opta por aplicarlo, podrá dar órdenes a las autoridades políticas catalanas o adoptar medidas económicas de bloqueo o de presión, pero no podría utilizar la fuerza ni disolver órganos institucionales catalanes, precisamente porque el fundamento del artículo es el de garantizar el cumplimiento de la Constitución y de las leyes y proteger el interés general, por lo que se debe impedir que con su uso se alteren las estructuras constitucionales, como son las instituciones autonómicas.

Dicho de otra manera, con el artículo 155 se pueden suspender funcionarios, actividades y servicios, pero no una comunidad autónoma.

¿Qué faculta a hacer, entonces?

Descartando que se disuelvan los órganos autonómicos catalanes, la remoción de sus titulares y, a ser posible, el uso de las Fuerzas Armadas o las Fuerzas de Seguridad del Estado, el abogado y político José María Gil-Robles y Gil-Delgado apunta que el Gobierno puede impartir directamente las instrucciones a las autoridades de la autonomía, suspender la ejecución de acuerdos o resoluciones de los órganos autonómicos y aplicar medidas económicas de bloqueo o presión o suspender o rescindir convenios entre el Estado y la región.

En definitiva, aunque se ha dicho que la utilización del artículo 155 acarrearía la suspensión automática de la autonomía en Cataluña, lo que contempla el mecanismo constitucional es más bien la intervención del Estado, es decir, que la autoridad autonómica pase a estar dirigida por el Gobierno central.

La ambigüedad de la redacción del artículo 155 es deliberada, porque los legisladores quisieron que fuera lo bastante flexible como para poder aplicarse en una diversidad de situaciones, y precisamente esa inconcreción es la que capacita al Gobierno para hacer un uso calculado y gradual de su alcance.

Pero también es un arma de doble filo, porque para evitar su uso discrecional por parte del Estado, tiene unas consecuencias muy limitadas al contexto, está obligada a una estricta proporcionalidad en las medidas que se adopten, y en último término depende del balance coyuntural de fuerzas políticas en el Senado, la Cámara que al fin y al cabo es la vía definitiva para ejecutarlo.

En ese sentido, la intervención 'ideal' del Gobierno en la autonomía catalana debería ser la mínima necesaria para garantizar el restablecimiento del orden constitucional. ¿En qué se traduce? Aquí cabe un amplio catálogo de actuaciones, desde la retirada progresiva de funciones a los miembros del Govern en áreas determinadas de competencia o la sustitución completa de algunos o todos ellos por un representante del Ejecutivo central.

¿Se puede usar el artículo 155 para convocar elecciones en Cataluña?

Esto es lo que demanda Ciudadanos al Gobierno: una aplicación del artículo 155 con el único objetivo de asumir la función del presidente de la Generalitat de disolver el Parlament y convocar nuevas elecciones. ¿Es posible tal intervención?

Los expertos constitucionalistas toman en principio con cautela esta posibilidad. Para Juan José Solozábal, catedrático de Derecho Constitucional, "no suena demasiado bien" que la aplicación del artículo 155 'toque' al Parlament, una institución que representa a todos los catalanes, aunque sea por la vía de que el Estado -a través de la persona que designe, que podría ser el delegado del Gobierno en Cataluña, Enric Millo- asuma esa función propia del presidente autonómico.

En este sentido, el catedrático de la Universidad Complutense de Madrid Javier García Fernández explicaba en El País que tras una declaración unilateral de independencia, el Govern y el Parlament se han apartado del marco constitucional y ya no son órganos estatutarios, por lo que "el Senado solo tendría que autorizar la avocación en favor del Gobierno de la nación de la competencia sobre las instituciones del autogobierno", de modo que ya podría formalizar la inhabilitación del Ejecutivo autonómico y disolver el Parlament, nombrar un gobierno en funciones y, en su caso, convocar elecciones. No obstante este razonamiento jurídico, no aborda que con ello se podría provocar una delicada situación con dos gobiernos en paralelo que no se reconocen mutuamente.

El catedrático Carlos Vidal, de la UNED, señalaba en el diario La Razón que sí cabría usar este artículo para suplir al presidente de la Generalitat en esa función, aunque sería algo "forzado" si no media antes la declaración unilateral de independencia. Es decir, si se ha de usar el artículo 155 es mejor centrarse antes en otras medidas que conduzcan al restablecimiento de la legalidad.

¿Qué pasa cuando se decide poner en marcha?

Varios expertos constitucionalistas han profundizado teóricamente en qué debería hacer el Gobierno en la práctica si decidiese aplicar el artículo 155, sea para detener el referéndum o para cesar la actividad política de un Govern insumiso y que vulnera la legalidad.

El primer paso sería requerir a Carles Puigdemont, en tanto que presidente de Cataluña, a que cumpla en un plazo determinado unas medidas específicas, con un requerimiento "cuidadosamente motivado o fundado en derecho", precisando "en qué consiste el incumplimiento que se imputa" a la autonomía, y pudiendo añadir las medidas que el Gobierno central entiende que deben adoptarse para remediar la situación creada, y con la necesidad de fijar un plazo por escrito para su aceptación o rechazo.

La aplicación del artículo 155 podría tener un 'final feliz' si la comunidad autónoma aceptara las medidas propuestas por el Gobierno o si este aprovechara esta vía para abrir un proceso de negociación política. Pero si el Ejecutivo catalán siguiera en su actitud desobediente, el Gobierno central habrá de dirigirse al Senado y enviarle un escrito en el que dé a conocer las medidas concretas propuestas, y la justificación de haber requerido al presidente de la Comunidad Autónoma y de su incumplimiento, de modo que el Senado concedería en su caso un aprobación para dichas medidas, lleguen a aplicarse todas ellas o no.

Según el procedimiento establecido en el Senado, en el artículo 189 de su reglamento, la Mesa -que controla el PP y en la que también están PSOE y Unidos Podemos- remitirá el escrito del Gobierno a la Comisión de Comunidades autónomas, que requerirá, por medio del presidente del Senado, al presidente de la comunidad autónoma para que en el plazo que se fije remita los antecedentes y alegaciones que considere oportunas y designe a la persona que asuma la representación de la autonomía.

La citada Comisión formulará una propuesta razonada sobre si procede o no la aprobación solicitada por el Gobierno, con los condicionamientos o modificaciones que estime pertinentes. Finalmente, el pleno de la Cámara someterá a votación la propuesta, y para que la petición del Gobierno sea aprobada se necesita la mayoría absoluta del Senado, lo que actualmente estaría garantizado dada la mayoría del PP en la Cámara.

¿Quién tiene la última palabra?

Los conocedores de los procedimientos en el Senado creen que todo el procedimiento podría concentrarse en cinco días, pero su ejecución y resultado podría verse afectado por una eventual judicialización del proceso.

Las alegaciones o posibles impugnaciones de todo este proceso se deberían elevar al Tribunal Constitucional como un "conflicto de competencia entre el Estado y la Comunidad Autónoma" o bien presentarse como recurso contencioso administrativo o de amparo -que pueden presentar ciudadanos particulares- si los actos del Gobierno infringieran las leyes.

En este punto, la aplicación del artículo 155 podría desencadenar en otro interminable intercambio de acciones judiciales con el Tribunal Constitucional como frontón que podría eternizar la crisis institucional, provocar nuevos actos de desobediencia política y encerrar el conflicto político en un bucle sin solución de continuidad.