Las fórmulas jurídicas para hacer frente al coronavirus en Europa: de una simple reforma legal al estado de alarma

• Los países del entorno de España han adoptado medidas similares, pero no han recurrido a la legislación de excepción
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¿Qué fórmula ha empleado cada país contra el coronavirus?: Alemania y Reino Unido no recurrieron al estado de emergencia sanitaria

La crisis de salud pública por el coronavirus ha obligado a todos los Estados a tomar medidas excepcionales para contener la pandemia, que en el caso de los grandes países de la UE han sido muy similares en la práctica, pero no así en la forma, y han variado desde la mera reforma de una ley ordinaria (en el caso de Alemania) a una de las figuras de emergencia previstas en su constitución (como en España).

Desde esta perspectiva del derecho comparado hay que distinguir unos marcos jurídicos de partida muy diversos. El profesor de Derecho Constitucional José María Coello de Portugal, de la Universidad Complutense de Madrid, explica que en Europa hay principalmente tres modelos: el anglosajón y otras dos grandes familias basadas en constituciones.

Como sugiere este experto, el análisis ha de iniciarse por tanto en el Reino Unido, donde la ausencia de una constitución escrita obligó al Parlamento a aprobar con carácter de urgencia la 'ley del coronavirus'. Esta norma otorga poderes especiales al gobierno para que decrete el confinamiento de la población o imponga medidas de distanciamiento social.

El Ejecutivo tiene ahora la capacidad de activar o desactivar estos poderes cuando lo desee y de hecho se espera que esta semana el primer ministro, Boris Johnson, anuncie la extensión del confinamiento con medidas que incluyan un desconfinamiento progresivo, informa el corresponsal de TVE en Londres, Miguel Ángel Idígorasinforma el corresponsal de TVE en Londres, Miguel Ángel Idígoras.

Jurídicamente, los legisladores británicos dan “potestades suplementarias a los agentes públicos y ellos responden”, según las palabras de Coello en un seminario organizado este lunes por la facultad de Derecho de la UCM, de la que es vicedecano.

Alemania y Francia: 'cláusulas abiertas' no utilizadas

Entrando en la Unión Europea, este mismo martes el Servicio de Estudios del Parlamento Europeo (EPRS, por sus siglas en inglés) ha publicado un informe [PDF, en inglés] que analiza las normas adoptadas en siete países, entre ellos los cinco grandes. En su introducción, el documento que firman Krisztina Binder y otros cinco autores explica que algunas de las medidas gubernamentales tomadas para abordar la emergencia de salud pública por la COVID-19 pueden considerarse “invasivas” y que en el fondo las restricciones impuestas por Alemania, Francia, Italia, España, Polonia, Bélgica y Hungría han sido “muy similares”.

No obstante, advierten de diferencias de estilo, y trazan un paralelismo en el eje París-Berlín. “Curiosamente, incluso cuando existen mecanismos constitucionales de emergencia específicos, los Estados miembros han preferido no activarlos, ya sea por razones históricas (caso de Alemania) o por temor a activar un mecanismo percibido como demasiado represivo (Francia)”.

Leyes de emergencia, normas 'ad hoc' o consenso político, así han gestionado la crisis del coronavirus en otros países

Y aunque el Gobierno germano no ha llegado a declarar ese 'estado de alarma' o similar a escala federal; sí lo han hecho en algunos Länder (estados federados) como Baviera; o incluso en algunas ciudades como Halle, informa el corresponsal de TVE en Berlín, Miguel Ángel Garcíainforma el corresponsal de TVE en Berlín, Miguel Ángel García.

A nivel federal, sólo se cambió la ley sanitaria para dar más competencias al ministerio del ramo para gestionar los recursos materiales; y ha habido muy pocas decisiones obligatorias para todo el país: apenas el control de fronteras o la prohibición de contactos a menos de metro y medio, añade.

El resto han sido recomendaciones generales, como el uso de la mascarilla, consensuadas hasta ahora con las administraciones regionales. En Alemania, donde la desescalada va más avanzada, también es donde más se ve la diferente velocidad en estos territorios. “O sea, cada Land, a veces cada ciudad, lleva su propio ritmo”, concluye García.

En Francia, un Estado con una estructura de poder mucho más centralista, el Gobierno recurrió al 'estado de urgencia sanitaria', que ahora quiere ampliar hasta el 24 de julio y que debe aprobar el Parlamento.

Ese texto es el marco legal de la organización ciudadana tras el confinamiento y los legisladores quieren que se incluyan ciertas garantías esenciales, por ejemplo, sobre la vigilancia de los pacientes o sobre la responsabilidad penal de los alcaldes: dicen que hay que protegerlos porque tienen que tomar decisiones muy comprometidas, explica la corresponsal de TVE en París, Almudena Arizaexplica la corresponsal de TVE en París, Almudena Ariza.

Desde la perspectiva académica, las dos potencias comunitarias son los grandes ejemplos del grupo de Estados de constituciones de cláusula abierta, es decir, aquellas que "eligen un sujeto al que entregar los poderes extraordinarios ante las circunstancias extraordinarias”. “Aunque es un sistema que permitió que Hitler logrará el triunfo del Tercer Reich, y por ello cayó en desuso excepto en la República francesa, que la incluye en su artículo 16 de la Constitución, y que permite al presidente graduar el nivel de intensidad que requiere su intervención extraordinaria", opción a la que no ha recurrido Emmanuel Macron.

La rectificación de Italia y la particularidad portuguesa

Italia es un caso especial e intermedio. Según el informe del autodenominado grupo de reflexión interno de la Eurocámara, su sistema jurídico aborda las emergencias haciendo uso de reglas que permiten una cierta modificación del equilibrio normal de poderes entre los poderes ejecutivo y legislativo.

El gobierno del país transalpino, el primero que sufrió el fuerte azote de la pandemia en el continente, declaró inicialmente el 'estado de emergencia sanitaria’ el 31 de enero durante seis meses, aunque eso no supuso entonces ningún cambio para el conjunto de la ciudadanía, recuerda el corresponsal de TVE en Roma Lorenzo Milárecuerda el corresponsal de TVE en Roma Lorenzo Milá.

Después, cuando procedió a los primeros confinamientos, adoptó el decreto ley 6/2020, que contenía una ‘cláusula abierta’ por la que se facultaba al primer ministro, Giuseppe Conte, a adoptar “cualquier otra medida necesaria”, explican los expertos comunitarios, que añaden que mediante otro decreto ley, el mandatario corrigió ese apartado “tan controvertido”.

La publicación señala que los siete países analizados hay “cierto grado” de control parlamentario a estas medidas excepcionales. Aunque en el caso de Italia, sólo se han sometido a votación por los representantes de la ciudadanía los decretos que afectan a los Presupuestos Generales del Estado, como los de las ayudas económicas, explica el reportero.

No obstante, con la mirada más política, quizá la situación más llamativa haya sido la de Portugal. Allí, desde que se decretó el estado de alerta, el Gobierno ha tomado las medidas con total poder, aunque consultando cada 15 días con las formaciones políticas, explica la corresponsal de TVE en Lisboa, Belén Lorenteexplica la corresponsal de TVE en Lisboa, Belén Lorente, que cuenta que el primer ministro Costa ha contado con el apoyo de casi todos.

Ahora, el presidente Marcelo Rebelo de Sousa, que no es de su mismo partido, ha elegido la figura del 'estado de calamidad pública' y ya no depende del Parlamento, añade.

El sistema 'cualitativo' español

Sin incluir al país luso en su análisis, el informe del EPRS concluye que “con la excepción de España, la preferencia ha sido por medidas legislativas urgentes ordinarias”. Aquí, el Congreso de los Diputados votará este miércoles la cuarta prórroga el estado de alarma, una figura que en vísperas de ese debate ha vuelto a defender el Gobierno y en particular el ministro de Sanidad.

Salvador Illa, la figura que concentra más facultades en esta crisis, ha recurrido precisamente al derecho comparado para defender su utilidad y vigencia "tanto en la fase de escalada como en la de desescalada".

Salvador Illa, ministro de Sanidad, ha justificado por qué es tan importante el Estado de Alarma: "Hay que recordar que el coronaivrus es una pandemia mundial y afecta más a los países con má tráfico de personas tenemos. Todos se han proveido de instrumentos similares al Estado de Alarma, en las dos fases escalada y desescalada". Illa ha recordado el principio de cautela y precaución como lo más importante durante una pandemia. "El vector principal del contagio es la movilidad que hay que limitar y para poder limitarla es imprescindible un instrumento que nos permita limitar dicha movildiad"

Para el profesor Coello de Portugal, el modelo constitucional español, que contempla los estados de alarma, excepción y sitio, se engloba en una tercera familia de sistemas jurídicos. En la norma de 1978 "lo definitivo no es un gradualismo en los poderes que se van intensificando, sino que hay tres estados que se parecen entre sí, pero son instituciones jurídicas distintas".

"Nuestro estado de anormalidad constitucional, por tanto, va a ser siempre causal y cualitativo, así que habrá una causa, no jurídica, sino fáctica, como un terremoto o un virus. Eso legitimará uno u otro estado (alarma, excepción y sitio), pero sin poder pasar de uno a otro”, concluye.

Por debajo, y como reclama la oposición, una serie de leyes de rango inferior, como la de Salud Pública y la de Medidas Especiales, permitirían al Gobierno adoptar también medidas extraordinarias y limitativas de derechos fundamentales, aunque sin 'mando único’.

Se trata de un debate —otro más— de técnica legal que se impone en estos momentos a otros de carácter socioeconómico, pero también filosóficos y por supuesto científicos que deben guiar a las autoridades para gestionar esta crisis.