Cómo gestiona el dinero tu municipio: recaudación, deuda y otros indicadores indispensables

Las finanzas, un aspecto clave de la gestión municipal

Más de 8.000 localidades españolas, desde pueblos con unas decenas de habitantes hasta grandes ciudades, decidirán si renuevan o cambian al equipo de gobierno municipal en las elecciones del 28 de mayo. En ese examen, la situación económica del municipio es uno de los principales aspectos que sopesan los ciudadanos antes de depositar su voto: desde la carga fiscal, en forma de impuestos y tasas locales, hasta cómo se gasta el dinero y qué deuda arrastra el ayuntamiento.

Aunque cada municipio tiene sus peculiaridades y la financiación local presenta numerosas desigualdades que se reflejan en los resultados económicos, DatosRTVE ha recopilado cuatro indicadores indispensables para evaluar la gestión municipal, que ilustran los tres apartados fundamentales de un presupuesto: los ingresos, los gastos y la deuda que se genera si los segundos superan a los primeros.

Los ingresos: el IBI como sostén fundamental

La financiación de los ayuntamientos descansa sobre tres pilares: las transferencias que reciben de otras administraciones -principalmente del Estado, pero también de las comunidades autónomas y las diputaciones, que dependen de factores como la población-, los impuestos que recaudan y las tasas que cobran por prestar servicios, como la recogida de basuras, o por el uso del espacio público, como las licencias de las terrazas. Las transferencias tienen gran peso -algo más del 35%, de media, según el informe Las haciendas locales en cifras en 2020, del Ministerio de Hacienda-, pero, a la hora de evaluar la gestión municipal, la clave estriba en los tributos propios.

No solo porque, en promedio, aportan más de la mitad de los ingresos municipales, sino porque son los que están bajo el control de los equipos de gobierno locales, qué fijan cuánto y cómo cobrar a los ciudadanos. "Es donde realmente tienen capacidad de decidir, si suben, bajan o aplican un beneficio fiscal", corrobora Javier Suárez Pandiello, catedrático de Economía de la Universidad de Oviedo y ponente en el comité de expertos que revisó la financiación local por encargo del Gobierno en 2017. Los siguientes gráficos muestran qué porcentaje de los ingresos no financieros de los municipios corresponden a impuestos propios y a tasas municipales, como una medida de su autonomía financiera y su capacidad para generar ingresos; lo más frecuente es que se sitúe entre el 30% y el 60%.

El capítulo más relevante de los tributos propios son los impuestos municipales, que aportan más del 40% de los ingresos, frente a algo menos del 10% de las tasas. Los ayuntamientos deben cobrar a los ciudadanos, por ley, tres impuestos: sobre Bienes Inmuebles (IBI), sobre Vehículos de Tracción Mecánica (IVTM, el impuesto de circulación) y sobre Actividades Económicas (IAE). Además, pueden recaudar otros dos, aunque en este caso son opcionales: el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU), que grava la plusvalía al vender una vivienda, y el Impuesto sobre las Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO), más conocido como la licencia de obra.

"Los tres obligatorios son impuestos muy estables, mientras que el ICIO y la plusvalía son más coyunturales", indica César Martínez, especialista en Derecho Financiero y Tributario de la Universidad Autónoma de Madrid, que subraya la importancia del IBI: "Si se observa la evolución de los ingresos tributarios en la Gran Recesión, todo se hundió menos el IBI; salvo que haya una guerra, los edificios siguen ahí y se sigue cobrando". Los siguientes gráficos muestran cuánto recaudó por IBI cada municipio en 2021 y, sobre todo, el promedio de recaudación por habitante entre 2019 y 2021, los tres años con datos de esta legislatura.

En este sentido, llama la atención que medio centenar de ayuntamientos recaudan más de 2.000 euros por habitante, lo que normalmente se explica por la presencia de instalaciones que pagan sumas considerables, dentro del capítulo de bienes inmuebles de características especiales, como instalaciones fotovoltaicas, molinos de viento o centrales nucleares. Si se trata de pueblos con población reducida, este efecto se amplifica enormemente y tiene repercusión después en la capacidad de gasto.

No es lo habitual, sin embargo: la media de recaudación se sitúa en 365 euros por habitante y más de 4.000 municipios recaudan menos de 300 euros por habitante. En cualquier caso, el IBI es el ingreso más relevante, y con mucha diferencia, de casi cualquier ayuntamiento: según los datos de Hacienda, de media aporta el 27,5% de los ingresos no financieros de las corporaciones municipales.

Los gastos: más de 1.557 euros por habitante, de media

Los ayuntamientos gastan fundamentalmente en proporcionar a los vecinos servicios públicos básicos, que van desde la seguridad hasta los parques y jardines, pasando por la limpieza y el arreglo de las calles, el alumbrado o los cementerios. Este capítulo se lleva cerca del 40% del total de gastos, muy por encima del 20% que se destina a gastos generales, como la gestión del propio ayuntamiento. Otro 15%, de media, sirve para proveer bienes públicos preferentes, como colegios, bibliotecas o instalaciones deportivas, y un 12% va a promoción y protección social, lo que incluye la asistencia social o el fomento del empleo; por último, un 7% se destina a actividades económicas, donde se incluye el transporte municipal.

Las diferencias, sin embargo, son muy acusadas en función del tamaño, la ubicación y las necesidades de cada municipio. Los pueblos de menos de 5.000 habitantes destinan el doble, en proporción, a gastos generales que las grandes ciudades, que necesitan dedicar más recursos a servicios básicos. Para unificar, se puede poner en relación el gasto total que realizan los ayuntamientos con el número de ciudadanos a los que prestan servicio: los siguientes gráficos muestran el promedio de gasto por habitante de cada localidad de 2019 a 2021, así como su evolución, además del gasto total no financiero efectuado en 2021.

Como es lógico, los ingresos son determinantes para la capacidad de gasto, por lo que algunos de los municipios que más recaudan por IBI aparecen también entre los que más gastan por habitante, como Suellacabras, en Soria, que alberga numerosos aerogeneradores en su término municipal. También condiciona significativamente el cálculo la población: en pueblos poco poblados, es necesario gastar más por cada vecino para proporcionar el mismo servicio, como alumbrado o alcantarillado.

La media del gasto de los 7.751 municipios para los que existen datos supera ligeramente los 1.557 euros por habitante. La mayoría de los ayuntamientos gastan entre mil y dos mil euros por vecino, aunque hay una proporción muy significativa, más de 2.200 localidades, que se sitúan por debajo de ese umbral.

La deuda: una mayoría saneada, unos pocos muy endeudados

Cuando los gastos de los ayuntamientos sobrepasan a los ingresos, como en cualquier otra administración, la diferencia se enjuga con deuda, una carga fiscal que debe manejarse con cuidado porque impone costes a futuro en forma de intereses. No es el caso habitual en España: más de la mitad de los municipios, en concreto 4.182, tenían deuda cero al acabar 2021, el último año con datos cerrados.

Al igual que en el gasto, se puede comparar el nivel de deuda con el número de habitantes, lo que indica cuánto debe cada vecino de la localidad. Sin embargo, es aún más relevante poner en relación la deuda con los ingresos corrientes que tuvo el municipio en el año anterior, lo que da la medida de hasta qué punto el endeudamiento limita la capacidad financiera de un ayuntamiento. De hecho, así lo establece la Ley de Haciendas Locales: cuando el ratio de deuda sobre ingresos corrientes rebasa el 75%, el equipo de gobierno solo puede endeudarse con restricciones y tras una autorización, y si supera el 110%, el municipio no puede endeudarse más a largo plazo. Los siguientes gráficos recogen ambos indicadores para 2021 y la evolución del ratio sobre ingresos desde 2019.

Se puede observar, pese a todo, que apenas 241 municipios superaban, al cierre de 2021, el 75% de deuda sobre ingresos corrientes y, de ellos, solo 134 se situaban por encima del 110% que marca la prohibición de un mayor endeudamiento. "La deuda es un problema, básicamente, de municipios medianos y grandes. Los ayuntamientos, en general, no están muy endeudados, pero sí es verdad que hay algunos municipios que tienen una carga de deuda muy fuerte”, señala Javier Suárez Pandiello, que menciona casos como el de Jerez de la Frontera o Parla.

César Martínez explica que esa buena salud financiera general se debe, en primer lugar, al control que las administraciones superiores, sobre todo el Ministerio de Hacienda, ejercen sobre las entidades locales: “La normativa presupuestaria es mucho más exigente, se les obliga a tener el presupuesto equilibrado. Y el control es más duro, la normativa se cumple con un nivel de intervención que nunca se ha aplicado a otras administraciones". A eso se une que los ayuntamientos asumen competencias "más fáciles de recortar: no tienen ni educación, ni sanidad, ni desempleo ni pensiones. Cuando no van bien las cosas, recortan en el capítulo de inversiones, es decir, dejan de arreglar las calles. Y así es más fácil cuadrar las cuentas".

Sobre esta información

La información básica -ingresos y gastos- para la elaboración de los indicadores proceden de las liquidaciones presupuestarias de las entidades locales que publica el Ministerio de Hacienda y Función Pública, cuyos datos más recientes corresponden a 2021, el último ejercicio cerrado. Se incluyen únicamente los presupuestos consolidados de los ayuntamientos, al tiempo que se excluyen las diputaciones, forales o de régimen común, los cabildos o consejos insulares, las mancomunidades, las comarcas y otras entidades locales.

Para el cálculo, se recogen los ingresos y gastos no financieros, esto es, los capítulos 1 a 7 de las cuentas económicas, de los presupuestos consolidados. En cuanto al importe de cada cuenta, se utilizan los derechos reconocidos (criterio de devengo) para cada ejercicio, con independencia de que los pagos hayan sido o no liquidados durante el ejercicio correspondiente. A continuación se detalla cómo se ha calculado cada indicador:

• Ratio de ingresos tributarios propios frente a ingresos

Los ingresos tributarios propios comprenden la recaudación por IBI, IAE, IVTM, IIVTNU e ICIO, dentro de los capítulos 1 y 2 del presupuesto de ingresos, así como la totalidad del capítulo 3, donde se recogen los ingresos por tasas y precios públicos. Se compara con el total de ingresos no financieros, desde el capítulo 1 hasta el capítulo 7.

Los gráficos muestran el promedio de ingresos procedentes de tributos propios frente al total de ingresos no financieros desde 2019 hasta 2021 para los municipios con datos, además del volumen total de ingresos no financieros en 2021.

• Ratio de recaudación del IBI por habitante

Los ingresos por IBI incluyen la recaudación de bienes inmuebles de naturaleza rústica, bienes inmuebles de naturaleza urbana y bienes inmuebles de características especiales, recogidos en el capítulo 1 del presupuesto de ingresos. Se compara con la población de la localidad.

Los gráficos muestran el promedio de recaudación por habitante desde 2019 hasta 2021 para los municipios con datos, además del volumen total de ingresos por IBI en 2021.

• Ratio de gasto por habitante

El gasto incluye el conjunto de gastos no financieros de cada municipio, recogido en los capítulos 1 a 7 del presupuesto de gastos. Se compara con la población de la localidad.

Los gráficos muestran el promedio de gasto por habitante desde 2019 hasta 2021 para los municipios con datos, además del volumen total de gasto no financiero en 2021.

• Deuda por habitante y ratio de deuda frente a ingresos corrientes

Los datos de deuda proceden de la estadística de deuda viva de las entidades locales que publica cada año el Ministerio de Hacienda, cuyo último ejercicio cerrado es el de 2021. Se compara, en primer lugar, con la población de cada localidad -a 1 de enero de 2022, dado que la estadística de deuda se cierra el último día del año, es decir, el 31 de diciembre de 2021- y, en segundo lugar, con los ingresos corrientes liquidables.

Para este segundo indicador, Hacienda especifica que se debe restar de los ingresos corrientes (capítulos 1 a 5) "el importe de los ingresos afectados a operaciones de capital y cualesquiera otros ingresos extraordinarios aplicados a los capítulos 1 a 5 que, por su afectación legal y/o carácter no recurrente, no tienen la consideración de ingresos ordinarios". Por ello, se ha recurrido al cálculo que elabora la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) a partir de los datos de Hacienda y que publica en su observatorio de información económico-financiera de las corporaciones locales.

Los gráficos muestran la deuda viva por habitante al cierre de 2021 y el ratio de deuda frente a ingresos corrientes liquidables en ese mismo ejercicio para los municipios con datos.