La polarización, la cuestión territorial y la "rigidez": ¿Por qué cuesta tanto reformar la Constitución?

• Ha habido tres reformas en 45 años, la última para eliminar la palabra “disminuidos” de la Carta Magna
• Los expertos consultados por RTVE.es subrayan que hay aspectos “imposibles” de cambiar

Un ejemplar abierto de la Constitución Española

La Constitución Española tiene 45 años y su texto se mantiene casi idéntico al de su aprobación en 1978. En este tiempo, solo han prosperado tres reformas constitucionales, la última para eliminar el término “disminuidos” de la Carta Magna y que aún debe aprobarse en el Senado. Ha habido muchas más propuestas de reforma, pero las dificultades técnicas para cambiar el texto, el temor a las pretensiones de cambiar la estructura territorial del Estado y la polarización política las hicieron inviables. Las dos que sí prosperaron antes, en 1992 y 2011, tampoco estuvieron exentas de escollos y necesitaron de un amplísimo consenso. 

“En España apenas ha habido reformas constitucionales y esto es una anomalía si nos comparamos con los países de nuestro entorno y con aquellos en los que, en su día, España se inspiró para aprobar la Constitución, como Alemania, Portugal, Francia o Italia”, destaca el catedrático en Derecho de la Universidad de Oviedo Miguel Ángel Presno. Por poner un ejemplo, la constitución portuguesa es solamente dos años mayor que la española y ya ha sido reformada en siete ocasiones. 

Antes de entrar a explicar por qué ha costado tanto cambiar la Constitución, aquí un repaso de los tres cambios hasta la fecha y las dificultades que han tenido.

La reformas de 1992 y 2011: del consenso absoluto a la discordia

La entrada de España en la Unión Europea supuso un antes y un después en la reciente democracia española. La firma del Tratado de Maastricht el 7 de febrero de 1992 establecía que cualquier ciudadano de la Unión que residiera en un Estado miembro que no fuera el suyo podía votar y ser elegible en las elecciones municipales allí donde viviera. Y esto chocaba con la Carta Magna, que no permitía en España votar a los ciudadanos extranjeros. 

Ya entonces, el Gobierno de Felipe González trató de evitar la reforma planteando una cuestión ante el Tribunal Constitucional sobre si el tratado europeo era incompatible con la Carta Magna, como así determinó. Finalmente, el cambio fue presentado en el Congreso por el PSOE, el PP, CiU, IU, CDS, el PNV y el Grupo Mixto. Con un amplísimo consenso y sin introducir ninguna enmienda, la reforma salió adelante para introducir las palabras “y pasivo” en el artículo 13.2, referido a los ciudadanos europeos extranjeros.

Tuvieron que pasar casi dos décadas para la siguiente reforma, aunque la de 2011 surtió algo más de discordia entre los partidos. En plena crisis económica, el Ejecutivo de José Luis Rodríguez Zapatero planteó la necesidad de consagrar en la Constitución el principio de “estabilidad presupuestaria” de la Administración, todo en un contexto en que Europa ya anunciaba unas reglas de gasto y exigía austeridad a España para reducir la deuda y la prima de riesgo. 

PSOE y PP estuvieron de acuerdo en plantear en el Congreso una reforma del artículo 135 de la Constitución, pero ésta cosechó más reticencias en el resto de grupos de la oposición que la anterior. En las dos Cámaras se presentaron un total de 53 enmiendas, y la tramitación por el procedimiento de urgencia generó muchas críticas, aunque terminó saliendo adelante 13 días después de ser registrada.

“La reforma se hizo a toda prisa, prácticamente en unos pocos días y con muy poco tiempo para el debate”, destaca Presno, que considera que para los cambios constitucionales, “teniendo en cuenta que son tan escasos”, debería haber “un mínimo de transparencia y debate parlamentario” en lugar de hacerse por la vía de la lectura única. El catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Granada Agustín Ruiz destaca por su parte que PSOE y PP “rompieron el consenso” que sí había existido en 1992.

Un largo camino para eliminar la palabra “disminuidos”

Trece años más tarde, lo que se ha planteado es eliminar la palabra “disminuidos” del artículo 49, un término despectivo y ya en desuso para referirse a las personas con discapacidad. A priori, este cambio suscita mucho más consenso y empatía entre los partidos políticos que el referido a la estabilidad presupuestaria, pero han hecho falta seis años para que salga adelante. Y no de forma unánime, ya que Vox ha mostrado su rechazo por la "forma apresurada" de la tramitación, porque se ha pactado con Sánchez y porque cree que "consagra la desigualdad entre hombres y mujeres", aunque se muestra a favor de eliminar el término "disminuidos".

La reforma parte de una demanda histórica del Comité Español de Representantes de Personas con Discapacidad (CERMI) y va en la línea de adaptar la Carta Magna a la Convención sobre los Derechos de Personas con Discapacidad de Naciones Unidas (2006).

En 2018, el primer Gobierno de Pedro Sánchez aprobó un anteproyecto de ley para modificar la Carta Magna, pero el adelanto electoral y luego la pandemia retrasaron su avance. Tres años más tarde, el Ejecutivo de coalición volvió a presentar la reforma en el Congreso que contó con la oposición de PP y Vox, que presentaron enmiendas. Aunque éstas no prosperaron, la reforma decayó de nuevo al adelantar los comicios al pasado 23 de julio. Y ya con el nuevo ejecutivo, Sánchez y el líder ‘popular’, Alberto Núñez Feijóo, llegaron a un acuerdo el pasado 22 de diciembre para eliminar la palabra “disminuidos” del artículo 49.

Esta vez no habrá escollos en el Legislativo. Tras su aprobación este jueves en el Congreso, solo falta el aval en el Senado y la reforma entrará en vigor: la palabra "disminuidos" será sustituida por "personas con discapacidad".

Los ‘porqués’: la polarización y el temor a la cuestión territorial

Las razones por las que cuesta tanto reformar la Constitución son varias. Ruiz apunta por un lado a la “tradición histórica española del enfrentamiento” entre partidos y al temor de algunas formaciones a que sean otras las que se “aprovechen” de una reforma constitucional. Por ejemplo, destaca que el PP se opuso la pasada legislatura a la reforma del término “disminuidos” cuando el Gobierno la presentó en solitario y ahora votará a favor después de que el cambio se haya presentado conjuntamente. Pero también subraya el temor de algunas formaciones a que partidos “antisistema” traten de modificar el orden constitucional, sobre todo en lo relativo a la cuestión territorial.

Este es un temor que precisamente mostró el Partido Popular antes de llegar a su acuerdo con el Gobierno. Feijóo exigió a Sánchez el compromiso de que ninguno de sus socios plantearía un referéndum sobre la reforma constitucional para introducir en él pretensiones independentistas o nacionalistas. Y es que la Carta Magna permite convocar una consulta sobre un cambio aprobado en las Cortes siempre que lo solicite la décima parte del Congreso (35 diputados). 

Esa es una preocupación para la que los expertos consultados por RTVE.es no ven motivos, ya que subrayan que el referéndum no podría extralimitarse más allá del texto que salga de las Cortes Generales, en este caso al término “disminuidos”. 

Sin embargo, no restan importancia a las pretensiones que puedan tener los partidos independentistas y nacionalistas en aprovechar cualquier reforma para introducir sus reivindicaciones. Sobre todo, cuando el Título VIII relativo a la organización territorial del Estado se redactó antes de que nacieran las comunidades autónomas y se pensó para poner en marcha este proceso, que se fio a un desarrollo posterior. Nunca ha habido consenso para ello, pero los partidos no cesan en intentar introducir cuestiones identitarias.

Por ejemplo, para esta reforma del artículo 49 de la Constitución, el PNV ha planteado enmiendas para el reconocimiento del derecho a decidir de Euskadi. Pero también para eliminar el artículo 155 de la Constitución (que permite intervenir una comunidad si no cumple las leyes, como ocurrió en Cataluña en 2017), o eliminar la atribución a las Fuerzas Armadas de la función de garantizar el ordenamiento constitucional y la integridad territorial de España. Compromís también ha solicitado la recuperación del derecho civil valenciano. Y ha habido más enmiendas de otros partidos que no tienen nada que ver con la reforma del artículo 49 y que no han prosperado porque PP y PSOE han vetado su tramitación en la Mesa del Congreso. 

Aún así, la catedrática de Derecho de la Universidad de León Mercedes Fuertes cree que, visto lo que está ocurriendo los últimos años y “la deslealtad con la que se mueven algunos partidos que quieren romper” el pacto constitucional, hace que no se pueda confiar en la “sensatez” de las formaciones para frenar los “disparates” que puedan promover otros. “Es un riesgo”, subraya, y añade que en los últimos años “ya se está desmontando el edificio constitucional a través de instrumentos legislativos”. 

Ruiz coincide y lamenta que “la Constitución se está volviendo borrosa” ya que los políticos, cada vez más, “cumplen la letra, pero no el espíritu” de la Carta Magna y tratan de cambiarla “retorciendo” sus artículos. Aún así, se muestra convencida de que aquellas enmiendas que traten de cambiar el orden constitucional y no tengan que ver con la reforma registrada no saldrán adelante como no han salido en otras ocasiones: “Eso se ha hecho mucho, pero no son enmiendas, son nuevas iniciativas de reforma y deben ser tramitadas como tal desde el inicio”.

Un sistema “rígido” de reforma y artículos “imposibles” de cambiar

El último motivo, aunque no el menos importante, por el que cuesta tanto cambiar la Carta Magna, según Presno, es que la Constitución es “muy rígida” a la hora de ser reformada: “Y eso es un problema”. El Título X establece que cualquier reforma requiere de la aprobación en el Congreso y en el Senado por mayoría de tres quintos o, en caso de no haber consenso entre las Cámaras, dos tercios en el Parlamento en una última votación. 

Esto es viable cuando hay consenso y siempre cuando se trate de reformas ordinarias, es decir, aquellas que no afecten al Título preliminar ni a los apartados relativos a los derechos fundamentales o a la Corona. Para estos casos, será necesaria una mayoría de dos tercios de cada cámara, la disolución inmediata de las Cortes y que el nuevo Congreso y Senado que salgan de las elecciones ratifique la reforma también por mayoría de dos tercios, tras lo cual se procederá a un referéndum. “Es un proceso imposible”, subraya Ruiz.

Este proceso agravado es el que haría falta, por ejemplo, para que en el apartado de la Corona el varón no primase sobre la mujer en la línea de sucesión, algo que aún sigue vigente. Pero, para los expertos consultados, otro aspecto que resulta muy llamativo es que “la Unión Europea no aparece en la Constitución”.

Con todos estos factores, está por ver cuándo tendrá lugar una nueva reforma constitucional. Hasta la fecha, todas han sido parciales y muy delimitadas. Fuertes concluye que, lo ideal para cualquier reforma de futuro, sería “ser tolerante, buscar la integración y pensar en el proyecto europeo y no en los fueros medievales”.