Llamar a consultas y retirar al embajador, ¿qué significa y qué consecuencias tiene?

• Se trata de una herramienta de protesta diplomática diferente a la convocatoria y a la llamada a consultas
• Cuando un país retira a su embajador, puede ser el paso previo a una ruptura de relaciones diplomáticas

España retira a su embajadora en Buenos Aires: ¿qué significa y qué consecuencias tiene?

En medio de sendos escándalos diplomáticos , el Gobierno de España retiró a su embajadora en Buenos Aires después de haberla llamado a consultas el pasado domingo. A su vez, Israel llamó a consultas a su embajador en Madrid y convocó a la de España a su sede en Jerusalén. Pero, ¿qué significa y qué consecuencias tiene la respuesta del Ejecutivo?

El anuncio del presidente del Ejecutivo, Pedro Sánchez, de que España reconocería al Estado de Israel causó la reacción del Gobierno israelí, cuyo ministro de Exteriores israelí, Israel Katz, convocó a la embajadora en Madrid, Rodica Radian-Gordon, para que se apersonara en Jerusalén, igual que la embajadora española, Ana María Salomón Pérez. Son medidas que repite con los diplómatas de Irlanda y Noruega, que también han anunciado sus intenciones de reconocer a Palestina.

Por su lado, Milei se había referido al Ejecutivo español como "gente atornillada al poder" en una convención de Vox, llamándolo , e hizo un comentario sobre la esposa de Sánchez, Begoña Gómez, investigada por supuesto tráfico de influencias, insinuando que era "corrupta".

Discrepando con el mensaje del Gobierno argentino, el catedrático de Historia contemporánea de la Universidad Rey Juan Carlos José Manuel Azcona Pastor dice que "es un conflicto diplomático aunque esté sustentado por insultos personales", recuerda, y pone como ejemplo los comentarios del ministro de Transporte, Oscar Puente, que sugirió que Milei era consumidor de drogas psicotrópicas.

Aun así, tacha los gestos de "desproporcionados" y advierte de los posibles efectos en la población, no solo entre gobiernos, además de posibles "tragedias desde la perspectiva socioeconómica". En este sentido, recuerda que hay más de 400.000 españoles en Argentina y más de medio millón de argentinos en territorio español.

No es frecuente que un Estado rompa sus relaciones diplomáticas sin advertencia, sino que suelen tomar medidas de cada vez mayor peso. España ha acelerado la degradación de sus relaciones con Argentina e Israel en menos de una semana con medidas diplomáticas que forman parte de un lenguaje con mucha carga simbólica, aunque también pueden hacerse por "cuestiones emocionales e intentos de demostrar la propia superioridad", según Azcona, y los gestos de diferente grado pueden tener efectos variados en el porvenir político de ambos participantes.

Retirada permanente del embajador

Es una de las situaciones con más peso, que además afecta a la plantilla de la embajada, ya que pueden suspenderse sus actividades. Esta acción supone una escalada en la gravedad de la crisis diplomática. En este sentido, hay un efecto real que va más allá del carácter simbólico de las otras medidas para expresar un desacuerdo del país acreditante con el país receptor de la misión diplomática.

Durante la ausencia del embajador, al frente de la embajada quedaría el encargado de negocios ad interim, un funcionario diplomático que sustituiría provisionalmente al jefe de la misión. Por lo tanto, bajaría la representación diplomática al reducirse también la presencia de funcionarios en la embajada. Para reanudarse las relaciones normales, el Estado receptor debe pedir un plácet para que el Estado acreditante nombre un nuevo embajador.

El profesor de Relaciones Internacionales de la Universidad Nebrija Carlos López Gómez destaca que la embajada "sigue cumpliendo sus funciones con el encargado de negocios a la cabeza, pero la retirada es una manera de llamar la atención sobre un disgusto", dada la "anomalía" de la ausencia. "No afecta las relaciones comerciales ni las inversiones", dice, y añade que nombrar un nuevo embajador también es un gesto, en este caso para reencauzar la normalidad diplomática.

Azcona describe la decisión del Ejecutivo español como una situación "inaudita", "especialmente por el nivel de relación personal, migratoria y económica" entre España y Argentina, dado que esta respuesta diplomática se reserva para "incidentes militares o por quiebres en la confianza en los órganos internacionales, pero desde luego que no por declaraciones personales".

Llamada a consultas

Hasta este martes, el Gobierno español se había servido de la llamada a consultas, una herramienta de protesta diplomática que supone la retirada temporal del embajador para que este se reporte ante el ministro de Asuntos exteriores y reciba instrucciones particulares.

En este caso, el Ministerio llama a su propio embajador para que vuelva a su país. La ausencia puede durar días, meses o años, durante periodos que no suelen definirse al ejecutarse. A pesar de requerir la presencia física del embajador, uno de los fines principales de esta medida es enviar un mensaje simbólico al país con el que entró en esta crisis, un gesto diplomático para dar a conocer el desacuerdo del Estado que hace la convocatoria.

En la escala de medidas de protesta diplomática, la llamada a consultas está por debajo de la gravedad de la retirada definitiva del embajador, ya que no hace falta un proceso de nombramiento para volver a poner un representante diplomático, pero se sitúa un escalón por encima de la convocatoria del embajador del país receptor.

Convocatoria del embajador

Es la medida menos intensa que puede tomarse en una crisis bilateral entre Estados y es un acto diplomático más frecuente.

La convocatoria de un embajador se produce cuando el Ministerio de Asuntos Exteriores correspondiente convoca a su sede a un embajador de otro país para expresar su descontento. Cuando los embajadores acuden físicamente al Ministerio, se les puede transmitir la queja de forma verbal o a través de un documento, conocido como "nota verbal".

Al reclamar al embajador de otro país en su propio Ministerio de Exteriores, un Estado lo cita para expresar su insatisfacción respecto a un acto del país al que se le destina, a veces haciendo entrega de una nota diplomática en la que se explican los detalles. Si se cita a algún funcionario de mayor o menor grado, puede ayudar a matizar el mensaje que se quiere enviar.

Como pasos previos, Albares había citado al embajador argentino en España para trasladarle "la gravedad de la situación" y exigir las disculpas del presidente de Milei. "Si no hay disculpas públicas, lo vamos a hacer", dijo, sin anticipar explícitamente la retirada de la embajadora en Buenos Aires ni una posible ruptura de relaciones en el futuro.

El último paso: romper las relaciones diplomáticas

Cuando un país llama a consultas o retira a su embajador, puede ser el paso previo a una ruptura de relaciones, con el subsecuente cierre de todas sus misiones diplomáticas y la repatriación de todos los embajadores y funcionarios nacionales.

La ruptura de relaciones es un acto unilateral, político y con efectos jurídicos, sin una doctrina única en cuanto a cómo se debe llevar a cabo ni la gravedad necesaria para hacerlo, aunque suelen ser comunes las acusaciones de injerencias o de desestabilización. No es lo mismo que la suspensión de las relaciones, que tiene carácter temporal en vez de cerrar por completo la misión diplomática.

Es una acción que, de ocurrir entre España y Argentina, "afectaría no solo las relaciones bilaterales entre los países, sino también el marco multilateral de cada uno, como la Unión Europea y la Unión de Naciones Sudamericana", según López. "No tendría ningún sentido cuando hay vínculos tan intensos, con tantos consulados, oficinas de cooperación y centros culturales que requieren de soporte diplomático", dice. "Sería una ficción absurda pretender que no haya una interlocución directa entre gobiernos cuando hay tanto que gestionar en conjunto".

Es la única de todas estas medidas mencionada en las Convenciones de Viena sobre Relaciones Diplomáticas de 1961. Esta no regula de manera específica más que la responsabilidad del Estado receptor estará obligado a respetar y proteger, aún en caso de conflicto armado, los locales de la misión, así como sus bienes y archivos", salvaguardando la inmunidad del personal diplomático y su familia y asegurarse de que puedan salir del territorio.

Otras medidas de presión

Una posibilidad adicional para contestar ante ofensas percibidas hacia un Estado es la declaración de persona non grata, por el que el Gobierno fuerza la expulsión o prohíbe la entrada al país de una o varios representantes de otros países, una escalada en las tensiones diplomáticas que en varios casos históricos ha constituido la antesala de un conflicto bélico.

La expulsión del propio embajador es uno de los pasos más graves antes de la ruptura total de relaciones, ya que solo el encargado de negocios de la embajada se hará cargo de la representación diplomática de forma interina hasta que se solicite la presencia de un nuevo embajador, a lo que el país acreditante tendría que acceder para restablecerse este enlace. Sin embargo, la expulsión del encargado de negocios supone dejar sin interlocutor legal al Estado receptor, con lo que puede entenderse como el fin efectivo de relaciones diplomáticas.

Otras acciones que se pueden tomar incluyen la expulsión de diplomáticos de rango inferior al del embajador, sumando el número y el nivel de los expulsados como una variable para medir su contundencia, muchas veces respondiendo a supuestos casos de espionaje o injerencia. Es habitual que el otro país expulse un número parecido de diplomáticos como respuesta. También se pueden suspender las actividades de la embajada en el país receptor y retirar al personal diplomático.

El historial español

La crisis diplomática con Argentina no representa el primer choque de su tipo en el que entra España. Hace poco más de dos años, Argelia retiró a su embajador en España para expresar su descontento por el cambio en la política exterior demostrado por el apoyo de Sánchez, al plan de Marruecos de una autonomía para el Sáhara Occidental, dejando atrás su defensa de un referéndum de autodeterminación. El pasado noviembre se nombró un nuevo embajador argelino en Madrid y se reanudaron las relaciones diplomáticas plenas.

Uno de los episodios históricos más graves fue la ruptura de relaciones diplomáticas con Guatemala en febrero de 1980 después de un asalto de la policía contra la embajada española en Ciudad de Guatemala. El edificio había sido tomada de forma pacífica por campesinos que protestaban contra hechos de represión contra civiles. Un incendio aparentemente provocado (aunque la Corte Suprema de Justicia guatemalteca eximió de responsabilidad a los campesinos) causó la muerte de 37 personas, incluyendo a siete empleados y funcionarios de la embajada.

Durante la "crisis de Perejil", en julio de 2002, España llamó a consultas a su embajador en Rabat después de que Marruecos ocupara la isla de Perejil con miembros de su Gendarmería Real. Los hechos llegaron después de que el rey Mohamed VI retirara en octubre del 2001 a su embajador en España. El rey, coronado en 1999, había calificado de "traición" el apoyo del entonces presidente de España, José María Aznar, al censo de saharauis llevado a cabo por la Misión de las Naciones Unidas para el Referéndum del Sáhara Occidental (MINURSO) así como el plan del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, que describía la presencia de Marruecos en el terreno como una "ocupación".

En el año 2012 se suspendieron las actividades en la embajada española en Siria en respuesta a la "brutalidad" de la campaña de represión de la disidencia del régimen de Bashar al-Asad, que llevó a una guerra civil.

* Virgilio González es alumno del máster de Reporterismo Internacional RTVE/in y UAH.